Von der Verteilungseuphorie zur Stabilität: Ordnungs- und Wirtschaftspolitik im Zeichen der Sozialen Marktwirtschaft

Sozialausgaben unter der sozialliberalen Koalition 1969-1982

Nach dem Regierungsantritt des Kabinetts Brandt, der sozialliberalen Koalition 1969, hatten sich die wirtschaftspolitischen Prioritäten und Methoden grundlegend verändert. An die Stelle der sparsamen Haushaltspolitik der vorhergehenden Jahre trat die "Erweiterung des öffentlichen Korridors". Es kam zu beträchtlichen Leistungs- und Beitragserhöhungen auf allen Gebieten der Sozialgesetzgebung und zu kostenintensiven Systemveränderungen im Schul- und Hochschulwesen. Die damalige Bundesregierung verfehlte jedoch ihr Ziel eines umfassenden gesellschaftlichen Ausgleichs auf höherem Niveau. Weltwirtschaftliche Erschütterungen (Ölpreiskrise 1973) verstärkten den inflationären Schub. Auch in der Periode einer gewissen Erholung unter Helmut Schmidt gelang es nicht, die Arbeitslosigkeit nachhaltig zu reduzieren und die Staatsfinanzen zu konsolidieren.

Stabilitätspolitik unter der Regierung Kohl bis 1990

Die Bundesrepublik befand sich in einer Krise, als Helmut Kohl in seiner ersten Regierungserklärung 1982 die Rückkehr zu den Prinzipien der Sozialen Marktwirtschaft ankündigte. Reformen sollten die Staatsfinanzen sanieren, die Sozialbeitragssätze stabilisieren, Staatsquote und Inflation senken. Zudem galt es, Subsidiarität und Eigenverantwortung wieder in den Vordergrund zu stellen. Dieses Programm wurde bis 1990 insbesondere in der Finanzpolitik konsequent umgesetzt. Zeichen setzte die neue Koalition jedoch auch durch Kürzungen bei den sozialen Leistungsgesetzen, um der seit 1980 lahmenden Konjunktur Wachstumsimpulse zu geben.
Die Stabilitätspolitik der neuen Regierung leitete über in einen wirtschaftlichen Aufschwung, der bis zum Ende des Jahrzehnts anhielt und der Bundesrepublik im Zeitraum von 1983 bis 1990 einen Nettozuwachs bei den Beschäftigtenzahlen von 2,2 Mio. brachte. Ende der 1980er Jahre zeigte sich, dass der ordnungspolitische Neubeginn zu einer positiven Trendwende geführt hatte.

1. Herausforderung: Wiedervereinigung

Bestandsanalyse 1990

Im Jahr der Wiedervereinigung waren die wirtschafts- und gesellschaftspolitischen Bedingungen in der Bundesrepublik wesentlich günstiger als ein Jahrzehnt zuvor. Als am 9. November 1989 in Berlin die Mauer fiel, ahnte kaum jemand, welche Dynamik der Einigungsprozess entfalten und welchen Handlungsdruck er auf Politik und Wirtschaft ausüben würde. Es stellte sich bald heraus, dass die Wirtschaft der DDR sich in einer noch viel schlechteren Lage befand, als zuvor auch von den Skeptikern im Westen vermutet worden war. Die Produktivität eines Beschäftigten in der Industrie betrug knapp 30 %, in der Landwirtschaft wenig mehr als 25 % im Vergleich zum Westen. So kam es unter den Bedingungen des Wettbewerbs zum Verlust sehr vieler Unternehmen und Arbeitsplätze. Die Währungsunion, der Aufbau der Landesverwaltungen und des öffentlichen Dienstes, die Abkehr von der Planwirtschaft und der dramatische Wandel der Wirtschaftsstruktur, die Anpassung der Sozialsysteme, die Einführung des Rechtsstaats und die Umgestaltung der Justiz, der Wohnungsbau und der Aufbau einer funktionierenden Infrastruktur - all dies waren gewaltige Aufgaben, die innerhalb kurzer Zeit zu bewältigen waren.

Sozialverträgliche Maßnahmen nach der Wiedervereinigung

Hohe staatliche und private Transferleistungen mussten erbracht werden, um den Aufbau Ost zu finanzieren, die wirtschaftliche Entwicklung wieder voranzubringen und die Menschen in den neuen Bundesländern in die Sozialsysteme einzubeziehen. Die von allen politischen Kräften in der DDR geforderte vollständige Übertragung des Arbeitsrechts und der Leistungen der westdeutschen sozialen Sicherungssysteme bildeten den Rahmen, innerhalb dessen die Regierung Kohl sich bewegen musste.
In dem Maße, in dem der Staat den Vereinigungsprozess im Osten sozialverträglich absicherte und damit auch stärker Verantwortung für die Lebensverhältnisse im Osten übernahm, stiegen Staats- und Sozialleistungsquote erneut an; die Verschuldung nahm wieder zu. Dem Verlust von Arbeitsplätzen in den neuen Bundesländern, die mit den Schwächen der DDR-Wirtschaft zu kämpfen hatten, folgten ab 1993 auch in Westdeutschland ein Beschäftigungsrückgang und ein Anstieg der Arbeitslosenzahlen. Der Präsident der Deutschen Bundesbank, Axel Weber, zog 2005 das Resümee, etwa zwei Drittel der mangelnden Leistung der deutschen Wirtschaft sei auf die Kosten der Vereinigung zurückzuführen.

2. Herausforderung: Globalisierung

Die vereinigungsbedingten Probleme bildeten nur eine der Herausforderungen, mit denen sich die Ordnungs- und Wirtschaftspolitik der Regierung Kohl in den 1990er Jahren konfrontiert sah. Die Globalisierung und eine fortschreitende Europäisierung des Arbeitsmarktes hatten weltweit den Produktionsfaktor Kapital auf Kosten des Faktors Arbeit gestärkt. So gerieten mit dieser Entwicklung die Arbeitskosten und in deren Folge die kostenintensiven sozialstaatlichen Modelle in Europa unter Druck. Die Konkurrenz der ostmitteleuropäischen Länder und der Aufstieg der asiatischen Schwellenländer - mochten sich die Warnungen vor den "Tigerstaaten" auch letztlich als übertrieben erweisen - entfachten in Deutschland eine neue Diskussion über den Zusammenhang zwischen hohen Arbeitskosten bzw. einer hohen Sozialleistungsquote und der weiter steigenden Massenarbeitslosigkeit. Zu diesen Rahmenbedingungen - den Kosten der Vereinigung und den Folgen der Globalisierung - gesellte sich der demographische Wandel in Deutschland, dessen Auswirkungen auf die unterschiedlichen gesellschaftlichen Bereiche, insbesondere auf die Wirtschaft und den Arbeitsmarkt, bereits jetzt deutlich spürbar waren. Eine weitere Herausforderung schließlich bildeten die Folgen der europäischen Integration, hier insbesondere die Kriterien des Vertrages von Maastricht, die es einzuhalten galt.

Rückkehr zur Entstaatlichung

Als 1992 deutlich wurde, dass die Übertragung der Institutionen und Instrumente des westdeutschen Sozialstaates auf die neuen Länder verwaltungstechnisch gelingen würde, knüpfte die Regierung Kohl an ihre Politik der 1980er Jahre wieder an. Zwar stand sie mit Blick auf die Absicherung des Aufbaus Ost weiterhin zur starken Stellung des Staates in diesem Prozess, stieß aber eine neue Debatte über den Wirtschaftsstandort Deutschland an und begann, zu der 1989 unterbrochenen Strategie einer Entstaatlichung des Wirtschaftslebens zurückzukehren. Helmut Kohl forderte eine Anpassung des Wirtschaftsstandortes Deutschland an die neuen Rahmenbedingungen der Globalisierung und eine Neufestsetzung der wirtschaftspolitischen Prioritäten und Instrumente. Der Sozialpolitik kam dabei eine besondere Aufgabe zu. Sie wurde keineswegs eindimensional als Verursacherin der ökonomischen Probleme identifiziert, sollte nun aber einen aktiven Beitrag zu deren Überwindung leisten.
Die Wirtschaftspolitik der 1990er Jahre stand dabei vor der schwierigen Aufgabe, gegenläufige Prozesse im Verhältnis zwischen dem Staat und dem Bürger bzw. der Gesellschaft zu koordinieren und immer wieder aufs Neue zu begründen. Die Regierung Kohl reagierte darauf mit einer Doppelstrategie. Dabei bildeten die Übernahme staatlicher Verantwortung für zentrale Lebensbereiche einerseits und der Rückzug des Staates aus seiner wettbewerbshemmenden Funktion in anderen Bereichen die beiden Seiten des neuen Kurses, der 1993 mit der Einbringung eines umfangreichen Konsolidierungs- und Wachstumsprogramms durch die Bundesregierung seinen Anfang nahm. Ging es hier noch hauptsächlich darum, die Finanzierung der deutschen Einheit zu sichern, so ging das "Aktionsprogramm für mehr Wachstum und Beschäftigung" vom Februar 1994 einen Schritt weiter. Im Mittelpunkt standen die Förderung von Existenzgründungen des Mittelstands, Deregulierungsmaßnahmen am Arbeitsmarkt und die generelle Zulassung der privaten gewerblichen Arbeitsvermittlung. Nach zähem Ringen mit der Opposition, die seit 1991 die Mehrheit im Bundesrat besaß, traten die vorgeschlagenen Maßnahmen in teils leicht abgewandelter Form am 1. August 1994 in Kraft.

Folgen des demographischen Wandels

Demgegenüber stellte die Einführung der Pflegeversicherung als vierte - und damit die Arbeitskosten zweifellos belastende - Säule der Sozialversicherung eine notwendige Antwort auf die Bedürfnisse einer Gesellschaft dar, die sich den Konsequenzen aus zunehmender Alterung, der Veränderung von Familienstrukturen und der Individualisierung der Lebensformen stellen musste. Der Bundestag hatte 1992 die Enquete-Kommission "Demographischer Wandel" nicht zuletzt mit dem Ziel eingesetzt, Strategien gegen die in Deutschland drohende Altersarmut zu entwickeln. Die Einführung der Pflegeversicherung zählt zu diesen Strategien, die gleichwohl dazu führte, dass der Staat erneut Verantwortung übernahm - in diesem Fall für die soziale Abfederung demographischer Veränderungen.

Kräftemessen zwischen Regierung und Opposition

Die Zeit von 1994 bis 1998 war stärker noch als die vier Jahre zuvor von einer teilweise scharfen Konfrontation zwischen Regierung und Opposition und in deren Folge auch zwischen den Wirtschaftsverbänden und den Gewerkschaften geprägt. Die Mehrheitsverhältnisse im Bundesrat führten dazu, dass alle größeren Reformbestrebungen bis zum Ende der Legislaturperiode 1998 nicht mehr verwirklicht werden konnten.

Wirtschaftsentwicklung 1980-1997

Literaturhinweise

Schulz, Günther: Die Entwicklung der Sozialen Marktwirtschaft und der Regierungswechsel 1982. Eine Zäsur in der Wirtschaftspolitik? In: Historisch-Politische Mitteilungen 8, 2001, S. 131-143.
Stoltenberg, Gerhard: "Die wirtschaftliche Gesamtentwicklung war ermutigend ...". Eine Bilanz der Wirtschafts- und Finanzpolitik 1982-1990. In: Historisch-Politische Mitteilungen 8, 2001, S. 145-152.
Zohlnhöfer, Werner/Zohlnhöfer, Reimut: Die Wirtschaftspolitik der Ära Kohl 1982-1989/90. Eine Wende im Zeichen der Sozialen Marktwirtschaft? In: Historisch-Politische Mitteilungen 8, 2001, S. 153-174.