28. Mai 1987
Ansprache vor dem Deutschen Anwaltstag in Hamburg zu Fragen der Rechtspolitik


Ziel der Rechtspolitik muss es sein, die Freiheit zu sichern und Frieden zu stiften. Recht muss den gesellschaftlichen Wandel begleiten und darf ihn nicht erzwingen. Die Politik darf das Recht nicht dazu benutzen, gegen die Wertvorstellungen der großen Mehrheit der Bürger die Gesellschaft zu verändern. Rechtsnormen sind immer dann am wirksamsten und im übrigen auch am besten durchsetzbar, wenn sie sich harmonisch in allgemeine Normen und Wertvorstellungen einfügen, auch wenn sich diese Wertvorstellungen natürlich fortentwickeln.

Gesetze und die aus ihnen folgende Rechtsprechung sollen und dürfen vom Bürger nicht nur als ein starres Regelwerk empfunden werden, sondern der Bürger muss darin auch eine für ihn akzeptable, gerechte Lebensordnung erkennen können. Das heißt vor allem aber auch, dass wir es uns nicht zum Ziel setzen dürfen, alle Lebensbereiche unseres Daseins durch Gesetze und Verordnungen zu reglementieren und zu verrechtlichen. Ich habe immer wieder betont, dass die Hervorbringung möglichst vieler Gesetze überhaupt kein Maßstab für eine lebendige Demokratie und eine wirkungsvolle Gesetzgebung ist. Es ist auch völlig abwegig, in einem unaufhaltsamen Strom von Erlassen und Verordnungen Kennzeichen für eine besonders gut funktionierende Verwaltung zu sehen. Das Gegenteil ist der Fall.

Ich sehe in der Tendenz, vom Rechtsstaat immer kräftiger in Richtung auf den Rechtsmittelstaat voranzuschreiten, eine Gefahr für unseren Staat, weil ein Stück Vitalität unseres Landes dabei verlorenzugehen droht.

Das Recht in einer hochentwickelten Industriegesellschaft kann natürlich nicht auf komplizierte Regelungen verzichten. Wir haben jedoch die Erfahrung gemacht, dass immer mehr Gesetze und detaillierte Normen nicht mehr Gerechtigkeit bedeuten, sondern in der alltäglichen Praxis nur dazu führen, dass das Interesse des einzelnen immer schwerer sachgerecht wahrgenommen werden kann.

Ich habe aus diesem Grunde auch zu Beginn dieser Legislaturperiode die Mitglieder meines Kabinetts nachdrücklich angewiesen, dass wir weiter vorangehen, das geltende Recht zu durchforsten, um überflüssige Vorschriften zu beseitigen, die im wirtschaftlichen Alltag fast immer auch Investitions- und Beschäftigungshemmnisse sind. Durch zwei Rechtsbereinigungsgesetze wurde bereits eine große Anzahl von Rechtsvorschriften gestrichen. Ich erwähne nur das Baugesetzbuch, das das Baurecht wirklich übersichtlicher zusammenfasst. Rechtsvereinfachung ist keine einmalige Aufgabe. Sie ist eine ständige Herausforderung an Regierung und Parlament. Zur Vermeidung einer neuen ausufernden Gesetzesflut hat ja die Bundesregierung für ihren Bereich Notwendigkeitskontrollen eingeführt. Ich habe aber auch schon die Erfahrung gemacht, dass dies zur sofortigen Einführung von Umgehungstatbeständen geführt hat.

In meiner Rede möchte ich mich heute auf einige Kernfragen des Rechts und der Rechtspolitik konzentrieren, die in einem inneren Zusammenhang stehen. Es geht mir vor allem um die Verbindung von Recht und Wertebewusstsein, um die ethische Grundlage des Rechts.

Rechtssätze müssen oft ins Detail gehen, und auch komplizierte Regelungen lassen sich häufig nicht vermeiden. Es muss aber stets klar bleiben, dass das Recht im Kern und in seinen Leitlinien und -ideen in den ethischen Werten fundiert ist, die sich aus unserer Tradition von Christentum und Aufklärung ergeben. Im Mittelpunkt steht der freie, mündige Bürger, der seine Chance wahrnimmt, sein Leben in eigener Verantwortung zu gestalten.

Der Schutz von Würde und Personalität des Menschen ist eine Staatsaufgabe ersten Ranges, die mit der Formulierung des Grundrechtskatalogs nicht abgeschlossen ist. Der technische und der soziale Wandel können durchaus neuartige Bedrohungen für die Personalität des Menschen mit sich bringen, und es ist dann Aufgabe des freiheitlichen Rechtsstaats, diese Bedrohungen abzuwehren.

Beispiele bieten die Gentechnologie und die Fortpflanzungsmedizin. Wir müssen und wollen der Gefahr vorbeugen, dass der Mensch zum Gegenstand genetischer Manipulation herabgewürdigt wird. Der Schutz von Embryonen ist deshalb in dieser Legislaturperiode ein äußerst wichtiges und ungewöhnlich sensibles rechtspolitisches Vorhaben. Es geht um das Menschenbild unserer Verfassung. Es geht um die Tragweite der Wissenschaftsfreiheit. Es geht damit um eine der Kernfragen unseres Wertebewusstseins schlechthin.

Um eine solche Kernfrage geht es auch beim Thema Sterbehilfe. Wie sehr es die Öffentlichkeit bewegen kann, erleben wir bei unseren Nachbarn, beispielsweise an der aktuellen Diskussion in den Niederlanden. Wir Deutschen nähern uns diesem Thema auch, belastet mit unserer Geschichte dieses Jahrhunderts. Es ist geboten, auch insoweit besonders sensibel und zurückhaltend zu diesem Thema zu diskutieren.

Wie die Gentechnologie, so bieten auch die neuen Informations- und Kommunikationstechnologien nicht nur Chancen, sondern sie enthalten natürlich auch Risiken. Ihr Missbrauch kann zu einem Eindringen in die Privatsphäre führen - in einer Dimension, an die gewiss niemand der Väter und Mütter unseres Grundgesetzes im Parlamentarischen Rat dachte.

Mit über einem Dutzend Gesetzesvorhaben wollen wir insbesondere im Justizbereich für besseren Datenschutz sorgen. Um die Bürgerfreiheit geht es auch bei der Novellierung des Bundesdatenschutzgesetzes, mit der wir an die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes anknüpfen.

Das Recht soll nicht nur die Freiheit des einzelnen sichern, sondern auch das Leben in der Gemeinschaft regeln, ebenso das Verhältnis zwischen Bürger und Staat. Das Spannungsverhältnis zwischen Einzelperson und Gemeinschaft wird bekanntlich auch im Grundrechtsteil des Grundgesetzes deutlich, etwa in dem klassischen Satz: „Eigentum verpflichtet", aber auch dort, wo den Bürgern besondere Pflichten auferlegt werden - wie die allgemeine Wehrpflicht, um ein ganz wichtiges Beispiel zu nennen.

Unsere Republik kann nur gedeihen, wenn jeder weiß und danach handelt: Wer Rechte hat, der hat auch Pflichten. Dies ist ein wichtiger Grundsatz freiheitlicher Demokratie. Von dem Spannungsverhältnis zwischen persönlicher Freiheit und Gemeinschaftsbindung bleibt auch das schwierige Thema der inneren Sicherheit nicht unberührt. Der einzelne erwartet vom Staat zu Recht, dass dieser die Kriminalität konsequent bekämpft. Dies geschieht aber nicht in einem gleichsam bürgerfreien Raum.

Gegen hochmobile und technisch bestens ausgestattete Kriminelle helfen heute nur moderne Methoden der Verbrechensbekämpfung. Dazu gehört auch die Datenverarbeitung. Die unterschiedlichen und zum Teil gegenläufigen Interessen der Verbrechensbekämpfung und des Schutzes der Individualsphäre müssen in einer rechtsstaatlich einwandfreien Weise zum Ausgleich gebracht werden. Auch dazu sind Vorschläge vorzulegen. Eines werden wir in diesem Zusammenhang nie vergessen: Über Schuld und Unschuld entscheiden Richter - und niemand sonst.

In meiner Regierungserklärung zu Beginn dieser Legislaturperiode habe ich die Sicherung des inneren Friedens ganz bewusst in einen unmittelbaren Zusammenhang mit der notwendigen Schärfung des Wertebewusstseins gestellt. Das Bewusstsein gemeinsamer verbindlicher Werte ist eine notwendige Bedingung für den Zusammenhalt und die Ordnung eines jeden freiheitlichen Gemeinwesens.

Zu den unverzichtbaren Werten gehört zweifelsfrei die Treue zum Recht. Ohne die Rechtstreue seiner Bürger kann kein Rechtsstaat auf die Dauer bestehen. Es ist bestürzend, wenn in unserer Zeit auch gelegentlich Juristen nicht davor zurückschrecken, bewusst, ja geradezu demonstrativ und plakativ Gesetze zu verletzen. Wenn Richter oder Anwälte zum Beispiel tatsächlich Kasernen blockieren, ist das natürlich ein Rechtsbruch, aber es ist mehr als das: Es ist ein Anschlag auf das Vertrauen der Bürger in den Rechtsstaat. Ohne die Dinge zu dramatisieren, sehe ich durchaus besorgniserregende Anzeichen, die auf Risse im öffentlichen Rechtsbewusstsein hindeuten können, und die Sprache ist dabei verräterisch: Da ist von „Cleveren" die Rede, von „Kavaliersdelikten", wo es schlicht „Rechtsbrecher" und „Straftat" heißen müsste. Ich finde, wir sollten das Verludern unserer Sprache nicht akzeptieren, denn zwischen Recht und Unrecht darf es auch sprachlich keinen Mittelweg geben.

Auf eine alarmierende Entwicklung des allgemeinen Rechtsbewusstseins deutet auch die Kriminalstatistik hin. In den letzten beiden Jahrzehnten hat sich die Anzahl der Straftaten mehr als verdoppelt, wobei ich auch hier zur Differenzierung raten möchte. Wir wissen, dass in Großstädten dreimal so häufig Straftaten begangen werden wie in kleineren Gemeinden. Diese Entwicklung und die Statistik beweisen natürlich, wie wichtig eine überschaubare Lebensumwelt für die Menschen ist, auch im Blick auf die Rechtstreue des Bürgers. Ich weiß, dass solche Geborgenheit, ja überhaupt das soziale Wohlbefinden des Menschen aus Quellen fließt, die nicht der Staat und die Politik speisen: aus Quellen wie Bindung im Glauben, menschliche Zuwendung, die Wärme einer Familie, Heimatverbundenheit. Politische Entscheidungen können dabei Lasten abnehmen und Wege weisen. Aber das Entscheidende findet außerhalb des eigentlichen politischen Rahmens statt.

So ist es wichtig, dass wir die Familie wieder in den Mittelpunkt unserer Politik stellen, vor allem auch bestimmt durch die alte Erfahrung, die sich im einfachen Satz wiederfindet, dass eine gesunde Familie die Voraussetzung und das Fundament eines gesunden Staates ist. Wer das Glück hat, in solchen Familien Geborgenheit zu erfahren und Rücksichtnahme auf andere zu lernen, wird auch Sinn haben für die Grenzen von Freiheit, die in der Rechtsgemeinschaft einem jeden von uns gesetzt sind.

Gerade weil die Freiheit des einzelnen und die Vielfalt unseres Gemeinwesens Gütesiegel dieser deutschen Republik sind, ist es so wichtig, dass Konflikte friedlich und in gegenseitiger Achtung ausgetragen werden. Die Übereinstimmung der Bürger über die Grundlagen demokratischer Ordnung ist für den Rechtsstaat unverzichtbar. Dieser Grundkonsens, der auch der Grundkonsens unserer Verfassung ist, umfasst unbedingt die Achtung der Menschenwürde, die Anerkennung des demokratischen Mehrheitsprinzips, das selbstverständlich den Respekt vor Minderheiten einschließt, sowie den Verzicht auf jegliche Gewaltanwendung.

Im Parlamentarischen Rat waren zwei Grundsätze aus den bitteren Erfahrungen des Endes der Weimarer Republik und der Nazi-Barbarei völlig selbstverständlich. Der eine Satz hieß: Krieg und Gewalt können für die Deutschen keine Mittel der Politik sein. Und der andere Satz war, dass wir auch den inneren Frieden wahren müssen, ich denke in diesen Tagen manches Mal, dass oft diejenigen, die am meisten das Wort vom Frieden auf den Transparenten führen, am wenigsten zum inneren Frieden beitragen. Und das ist ganz gewiss nicht im Sinne unserer gemeinsamen Überzeugungen. Für die Gründergeneration unserer Republik war dieser Konsens selbstverständlich. Der Wert einer politischen Ordnung der Freiheit ergab sich für sie sozusagen zwangsläufig aus der ganz unmittelbaren Erfahrung des Zusammenbruchs der Weimarer Republik, aus der Konfrontation mit der moralischen Bindungslosigkeit der nationalsozialistischen Diktatur und dem persönlichen Erleben der brutalen Unterdrückung jener Zeit.

Heute wachsen Generationen heran, denen glücklicherweise das unmittelbare Erleben von Krieg und Diktatur erspart blieb. Somit ist das Bekenntnis dieser Generation zur Demokratie auch nicht aus einer so persönlich prägenden leidvollen Erfahrung erwachsen. Es ist offenkundig, dass gerade eine Generation, die diese Erfahrung glücklicherweise nicht machen musste, mehr darauf angewiesen ist, in unserem Bildungssystem Wissen darüber vermittelt zu bekommen. Es kommt darauf an, den Nachwachsenden, den Jungen in unserem Land immer wieder ein Beispiel zu geben für den Zusammenhang von Freiheit und Verantwortung. Ich bin sehr damit einverstanden, wenn Sie das auch als einen Appell an die Juristen in der Rechtspflege verstehen.

Wir müssen beispielsweise gemeinsam viel deutlicher machen, dass das Mehrheitsprinzip in einer lebendigen Demokratie keine bloße Formalie ist. Es ist Voraussetzung der Handlungsfähigkeit des demokratischen Staates, und es ist ein zentrales Stück der politischen Kultur unseres Landes. Die Entscheidung für diesen Weg politischer Willensbildung und friedlicher Konfliktlösung ist auch eine Wertentscheidung. Ihr liegt die Einsicht zugrunde, dass auch niemand in der Politik - auch nicht die Mehrheit - im Besitz der Wahrheit ist, weil keiner von uns seine Unvollkommenheit und seine Fehlerhaftigkeit ablegen kann. Wer aber die Mehrheitsregel ablehnt, redet einer Denkweise das Wort, in der sich einige als selbsternannte Eliten über andere erheben. Die ethische Fundierung demokratischer Ordnung besteht jedoch gerade darin, dass jeder im Nächsten stets den Gleichwertigen erkennt und nicht etwa den Geringeren, den er zu bevormunden hat. Das Grundgesetz gewährleistet, dass auch die Macht der Mehrheit an diesem Grundsatz ihre Grenze findet. Und die Lebenserfahrung zeigt ja auch, dass Minderheit von gestern Mehrheit von heute sein kann, und umgekehrt.

Das Grundgesetz gewährleistet, dass den Kern der Grundrechte des einzelnen auch eine Mehrheit nicht antasten darf. Es garantiert jedem Bürger, auch der Minderheit, Meinungs- und Demonstrationsfreiheit sowie die Chance, um Mehrheit zu kämpfen und Mehrheit zu erringen. Seit einiger Zeit wird nun in einem beachtlichen Maß an begrifflicher Verwirrung der Versuch unternommen, über diesen Grundrechtsrahmen hinaus neue Grenzen für die Geltungskraft von Mehrheitsentscheidungen zu konstruieren. Da ist die Rede von sogenannten „Überlebensfragen", in denen der Mehrheit kein Entscheidungsrecht zustehe, wobei nie gesagt wird, wer definieren darf, was solche „Überlebensfragen" sind. Bei solchen Theorien wird allem Anschein nach unterstellt, einer Gruppe in der Gesellschaft gehe es um das Wohl der Menschen und der anderen Gruppen sei das bestenfalls ziemlich gleichgültig. In dieser Unterstellung liegt die eigentliche Gefahr für unsere Demokratie. Die -selbstverständlich auch streitige - Auseinandersetzung über den richtigen Weg ist notwendig, und sie ist natürlich auch legitim; sie ist aber letztlich nur möglich, wo man sich gegenseitig nicht die Ehrlichkeit und die gute Absicht bestreitet. Es ist absurd, der jeweils amtierenden Mehrheit - welcher demokratischen Partei oder Gruppierung auch immer - zu unterstellen, sie sei etwa an der Erhaltung des Lebens oder auch an der Verbesserung der Lebensumstände nicht interessiert. Wer unmittelbar oder mittelbar so argumentiert, verrät aus meiner Sicht eine pseudo-elitäre, zutiefst undemokratische, ja letztlich unmenschliche Arroganz, der wir mit aller Entschiedenheit entgegentreten müssen.

Eine solche Arroganz lag auch den Boykottaufrufen bei der Volkszählung mit zugrunde. Das entsprechende Gesetz wurde im Deutschen Bundestag mit großer Mehrheit und vom Bundesrat, der zweiten Kammer, einstimmig verabschiedet. Es liegt ein Urteil des Bundesverfassungsgerichts vor. Dennoch rufen einige Gruppen offen zum Rechtsbruch auf. Der demokratische Rechtsstaat würde sich selbst aufgeben, nähme er dies einfach hin. Diese Boykottaufrufe stellen Unrecht dar, auf das wir selbstverständlich reagieren müssen. Dabei darf es keine Standesunterschiede geben. Mit Betroffenheit habe ich gelesen, dass bei einem Treffen von Strafverteidigern vor einigen Wochen auch Anwälte diesen Aufruf zum Rechtsbruch unterstützt haben. Ich glaube, sie haben nicht nur als Staatsbürger versagt, sie haben auch als Juristen versagt, und das muss deutlich ausgesprochen werden.

Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Urteil vom 16. Februar 1983 unmissverständlich klargestellt: In einem Rechtsstaat dürfen Legalität und Legitimität nicht gegeneinander ausgespielt werden. Legalität schlicht als „formal" zu diskreditieren und in Gegensatz zu Legitimität zu setzen, ist eine Strategie zur Begriffs- und Bewusstseinsverwirrung, die schon zur Schwächung und am Ende - ideologisch gesehen - auch zum Zusammenbruch der Weimarer Republik beigetragen hat. Daran waren damals viele beteiligt - wie Sie wissen auch Rechtswissenschaftler. Wer heute an diese schlimme Tradition anknüpft, darf auf keinen Fall nur auf schweigende Ablehnung stoßen. Dies ist deshalb so wichtig, weil die Berufung auf „höhere Legitimität" fast zwangsläufig zur Gewalt in der politischen Auseinandersetzung führt. Und das haben ja auch die Vorgänge um die Volkszählung in den letzten Tagen und Wochen gezeigt: Zu Brandanschlägen auf Erhebungsstellen und tätlichen Angriffen auf Zähler konnte es doch nur kommen, weil andere die theoretische Begründung geliefert haben.

Gewalttäter müssen dingfest gemacht werden. Diejenigen, die Gewalt in Wort und Schrift verherrlichen, dazu aufrufen oder Gewalttaten rechtfertigen, müssen zur Rechenschaft gezogen werden. Dies ist ein Gebot des inneren Friedens.

Es ist in manchen Kreisen Mode geworden, den Gewaltbegriff aufzuweichen. Solche semantischen Schwindeleien wollen ja letztlich immer ganz anderes bewegen. Da wird von „struktureller" Gewalt geredet, gegen die Gegengewalt erlaubt sei. Manche unterscheiden zwischen Gewalt gegen Personen - diese sei unzulässig - und Gewalt gegen Sachen - diese sei vielleicht zulässig -, oder man schweigt sich dazu aus und vermeidet es, klare Positionen zu beziehen: Als ob Gewalt gegen Sachen nach allen menschlichen Erfahrungen nicht zwangsläufig zu Gewalt gegen Personen führen muss. Die vielen Hunderte verletzter Polizeibeamter - verletzt während ihres Dienstes für den inneren Frieden unseres Landes - sind ein Beweis dafür.

Damit nicht der Eindruck entsteht, ich spräche nur in eine Richtung: Auch zu manchen Vorgängen bei leidenschaftlichen Demonstrationen wichtiger Berufsgruppen und -stände ist genauso scharf akzentuiert Stellung zu nehmen, zum Beispiel wenn dabei Strohpuppen verbrannt werden. Wir sollten uns vor solchen symbolischen Handlungen, die an eine schlimme Zeit erinnern, hüten. Das ist nicht der Stil politischer Auseinandersetzungen unter Demokraten bei unterschiedlicher Meinung. Das staatliche Gewaltmonopol gehört zu den großen zivilisatorischen Fortschritten in der Menschheitsgeschichte. Es beendete das Faustrecht und die Herrschaft des Stärkeren. Es handelt sich dabei nicht nur um einen staatsorganisatorischen Fortschritt, sondern auch und zu allererst um eine Wertentscheidung - eine Wertentscheidung zum Schutz der Schwächeren.

Ich weiß, dass der Fachterminus „Gewaltmonopol" nicht selten negative Assoziationen weckt. Wenn Sie mit Schülern diskutieren - ich tue dies seit Jahrzehnten -, dann wissen Sie, dass dies ein ungutes Wort ist aus der Sicht derer, die sich mit dem Thema noch nie beschäftigt haben. Es ist durchaus der Mühe wert, hier einmal nach besseren Begriffen zu suchen. Im Allgemeinen Preußischen Landrecht von 1794 ist die Rede von „unerlaubter Privatgewalt". Der Begriff der „Privatgewalt" weist deutlich die Richtung, um die es geht: Das staatliche Gewaltmonopol beruht auf der Bereitschaft jeder Privatperson, das heißt des einzelnen, auf Gewaltanwendung grundsätzlich zu verzichten. Die Bereitschaft zum individuellen Gewaltverzicht bleibt natürlich nur bestehen, solange sich alle daran halten und Verstöße bestraft werden. Der Staat verspielt deshalb den Vertrauensvorschuss seiner Bürger, wenn er gegenüber Gewalt passiv bleibt.

Wir müssen altes tun, um die Freiheitsrechte zu schützen. Zu diesen Freiheitsrechten gehört selbstverständlich das Recht auf Demonstration freier Bürger in einem freien Land. Gewalttätige Demonstrationen sind damit nicht gemeint, und wir müssen alles tun, sie zu verhindern. Hier besteht Handlungsbedarf - ebenso wie bei der Bekämpfung des Terrorismus.

Rechtsbewusstsein und Rechtstreue der Bürger setzen einen handlungsfähigen und handlungswilligen Rechtsstaat mit Autorität voraus, nicht den autoritären Staat -das ist genau das Gegenteil vom Rechtsstaat mit Autorität.

Viele aus der älteren Generation, die das Auf und Ab der Geschichte unseres Jahrhunderts übersehen können, wissen und sagen es auch laut: Dies ist die freiheitlichste Verfassung in der Geschichte der Deutschen; dies ist der freiheitlichste Rechtsstaat in der Geschichte der Deutsehen. Wir haben durch gemeinsame Arbeit einen beachtlichen Wohlstand, ein hohes Maß an sozialer Sicherheit und sozialer Gerechtigkeit erreicht, auch wenn noch viel zu tun bleibt.

Wir sollten das, was uns durch eigene Arbeit, durch Hilfe unserer Freunde aus dem Ausland und durch manches Glück zuteil wurde, nicht leichtfertig verspielen. Es ist eine große Chance, die wir haben. Wir sollten sie nutzen.